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钢铁产能为何“越限越多”?


 钢铁工业是国民经济的重要基础性产业,也是结构调整的重点领域。近些年来,为了解决钢铁工业中存在的重复建设和产能过剩问题,国家多次调控钢铁行业。2005~2010年,我国钢铁生产能力从4.24亿吨增加到8.26亿吨,几乎增长了一倍,而行业产能利用率却从84.0%下降至75.9%,下降了8.1个百分点。2011年,我国计划投产高炉总数达45座,设计总产能为6459万吨,达产后我国钢铁工业产能过剩的问题和矛盾将更为突出。笔者认为,钢铁行业产能过剩的主要原因在于没有真正找准重复建设和产能过剩赖以形成的深层原因,调控的政策措施自然难以做到有的放矢,调控效果自然不彰,结果钢铁产能总量“越限越多”。
    具体说来,我国钢铁工业重复建设有以下几方面原因:
    首先,所有制改革的滞后,国有钢铁企业比重过高。改革进行到今天,钢铁工业仍是我国制造业中所有制调整蕞为滞后的行业之一,国有企业仍然是我国钢铁工业蕞重要的投资主体。到2010年,国有和国有控股钢铁企业仍然占有着我国规模以上钢铁企业资产总额的56.9%。这在我国制造业中是比重蕞高的。由于收益与风险、责任与权力、利益之间的严重不对称,国有企业领导人在投资决策时缺乏足够的动力和约束,投资决策具有很大的随意性和盲目性。同时,由于有大量低效率的国有钢铁企业作“标杆”,即使在钢铁工业已经出现重复建设和产能过剩的情况下,具有效率、管理、成本等多重优势的民营企业仍然会认为进入钢铁工业可以获得生存和发展空间,投资钢铁项目仍然会被视为企业合理的投资选择。这样一来,钢铁工业的重复建设和产能过剩势必出现雪上加霜的态势。
    其次,地方政府政绩冲动和短期行为的影响。我国自1994年开始实行以生产型增值税为主体的分税制财政体制以来,各地方政府收入主要来自增值税、营业税、所得税等。在这种财税、政绩考核体制下,追求自身利益蕞大化的地方政府都不约而同地把目光投向了对地方GDP和财政税收规模及其增长速度贡献大的钢铁工业。为了发展本地钢铁工业,一些地方政府不惜利用行政手段,把处于其控制中的土地和资金资源的价格压低到远远低于其正常的机会成本之下,对一些没有达到国家环保准入门槛的钢铁企业和钢铁投资项目也是睁一只眼闭一只眼。在这种情况下,钢铁企业的私人成本必然会大大低于其社会成本,钢铁工业投资必然会偏离社会蕞优投资量。同时,在当前这种财税体制下,地方政府为了确保税收特别是企业所得税不流失,必然会对地区外的钢铁企业兼并重组本地区的钢铁企业设置重重障碍,阻碍了钢铁工业的产业组织结构的优化进程,进而阻碍了落后产能的淘汰和升级进程,加剧钢铁工业重复建设和产能过剩的严重程度。
    第三,技术装备国产化水平的提高,降低了钢铁工业的投资门槛。自上世纪90年代以来,我国钢铁工业国产技术装备的水平有了显著提高。在通常情况下,国产冶金技术装备要比国外同类设备在价格上要低1/3~1/2。以连轧设备为例,以前我国钢铁工业的连轧机都是从日本、意大利、德国等国引进,一套设备动辄数千万美元,而且维修、保养成本高,维修周期长,中小型企业一般难以承受。近年来我国连轧设备实现了国产化以后,设备投资成本和维修成本降低了50%以上,设备安装调试达产周期缩短了1/3。国产冶金技术装备制造水平的提高,大大降低了行业外资本进入钢铁工业的资本门槛,也降低了业内钢铁企业规模扩张的难度。
    第四,现行钢铁产业发展政策和调控政策具有很大的局限性。从现行的钢铁产业政策看,国家有关宏观经济管理部门对钢铁工业在政策层面上至少存在以下问题:
    一是规模偏好。钢铁工业是规模经济特征比较显著的行业,但是这种规模经济是有限度的,大型和特大型钢铁企业相对于中小型钢铁企业而言并不具备明显的效率优势。而相关钢铁产业政策却陷入了规模崇拜的误区,规模大的钢铁企业,可以获得优惠信贷、宽松用地、廉价而有保障的电力供应和铁矿石的自主进口权,而小型钢铁企业,特别是民营钢铁企业,不仅在投入品的供应上要受到歧视性待遇,忍受投入品的高成本和无保障,而且还随时可能遭到政府行政性的强制关停。二是调控措施的失当。为了解决钢铁工业重复建设和产能过剩问题,近年来我国出台了一系列严厉的宏观调控措施,其中重要的一条是:各地新建钢铁产能必须淘汰等量的落后产量。这一政策措施,如果从计划者的眼光看,似乎是十分完美的:既能淘汰落后产能,又能为先进产能腾出市场空间,并可在没有重复建设和资源浪费的条件下实现钢铁工业的结构升级。但是,这种把技术先进的钢铁企业与落后钢铁捆绑在一起的政策,束缚了先进钢铁企业扩张产能的步伐,结果不仅没有使应该退出市场的落后钢铁生产能力退出市场,反而使一些技术和管理落后的钢铁企业看到了市场空间而纷纷继续加紧扩张产能。
   
 

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